Unione Europea: il caso del “Bilancio Federale”

Partiamo da un assunto: se il Bilancio Europeo fosse centralizzato, redistribuirebbe automaticamente il reddito in caso di shock asimmetrico sul lato della domanda da parte di membri dell’Unione, alla stregua di un sistema assicurativo; con sistema decentralizzato, invece, le generazioni future pagano per le difficoltà subite delle attuali, riducendo altresì i gradi di libertà di future politiche fiscali nazionali.

In ogni caso il “sistema assicurativo” potrebbe adoperarsi solo in caso di shock temporanei, o provvisoriamente; con shock di carattere permanente, invece, occorre necessariamente una adeguata flessibilità di salari e prezzi, e/o trasferimento dei fattori della produzione (in primis, del lavoro).

Se invece la centralizzazione dei bilanci a livello europeo non è percorribile, e visto che i Paesi membri hanno perso lo strumento del tasso di cambio, occorrerebbe poter utilizzare in modo flessibile le politiche fiscali nazionali dotandole della necessaria autonomia per assorbire gli effetti di shock negativi.

D’altro canto, eventuali disavanzi di bilancio provocano un aumento del debito pubblico, e se il tasso sul debito supera il tasso di crescita dell’economia vi sarà un continuo aumento del rapporto debito/PIL che, divenuto col tempo insostenibile, imporrà dei correttivi:

– creare sufficiente moneta (ma ciò porta ad iperinflazione),
– o conseguire per un certo numero di anni importanti avanzi primari di bilancio, riducendo la spesa e/o aumentando l’imposizione fiscale.

Come noto, il Patto di Stabilità e Crescita (PSC) è costituito da una risoluzione del Consiglio europeo adottata nel 1997, e da due regolamenti del Consiglio del 7 luglio 1997 che ne precisano gli aspetti tecnici.

Il Patto in primis impone che i paesi UEM abbiano bilanci equilibrati nel medio periodo: sostanzialmente, dovrebbero ridurre il rapporto debito/PIL sino ad annullarlo.In secondo luogo, se i Paesi hanno disavanzi superiori al 3% del PIL vegono multati, con sanzioni fino allo 0,5 del PIL – inflitte attraverso un lungo processo burocratico, e solo dopo il voto a maggioranza qualificata dell’ECOFIN, il Consiglio di Economia e Finanza della UE – ma non applicabili a Paesi che affrontano disastri naturali, o registrano riduzioni annue del PIL superiori al 2%. Infine, con riduzioni tra lo 0,75 ed il 2%, si possono sottoporre al Consiglio UE le proprie circostanze eccezionali che hanno generato il disavanzo eccessivo.

Ora, il bello è che fino ad ora le regole imposte dal PSC non sono mai state realmente applicate! L’”uovo di colombo” usato dai Governi nazionali è stato adottare negli anni tecniche c.d. di fuori bilancio, fino addirittura a mistificare i numeri dei disavanzi (come ad esempio nel caso della Grecia). Altra recente “acrobazia contabile” è stata alienare il patrimonio statale, e riprenderlo poi in affitto: ciò giova alle entrate correnti, ma pesa sui bilanci futuri!

Non si può certo negare l’opportunità di porre alcune regole sulle politiche fiscali dei membri UEM, e di qualche forma di controllo reciproco; ne va però dosata con la massima attenzione la loro qualità e quantità.

Va anzitutto precisato che le Autorità degli Stati membri di un’unione monetaria non soffrono il rischio di una svalutazione, mentre il restante rischio d’inadempienza che un Paese può paventare con un accumulo eccessivo di debito viene difficilmente valutato dai creditori, a causa del potenziale “salvataggio”  degli altri membri dell’unione.

D’altro canto va considerato che, in media, appartenere ad un’unione monetaria aggiunge maggiori vincoli di bilancio (in primis, il divieto di monetizzazione del debito) rispetto agli Stati che mantengono la valuta nazionale: non è certo irrilevante poter esercitare pressioni sulla propria Banca Nazionale per ottenere il finanziamento del deficit!

Comunque il PSC tende a sacrificare la flessibilità e punta forte su regole rigide spingendo i Governi, nel lungo periodo, a cancellare i propri debiti. Ma non c’è alcun fondamento logico per cui il debito dei governi debba essere nullo!

Come sostenuto da alcuni insigni economisti per valutare l’eccesso del deficit occorre considerare il livello del debito di un Paese: con un livello relativamente basso, risulta improbabile che un aumento del disavanzo porti ad un peggioramento del rischio di inadempienza.

Occorrerebbe inoltre isolare l’effetto ciclico del PIL dall’andamento del bilancio pubblico, lasciando quindi solo la componente strutturale del disavanzo: ma ciò è tutt’altro che semplice, anche perché talvolta il calo del PIL è dovuto a mutamenti strutturali.

Va infine sottolineato che i governi investono in infrastrutture e capitale umano a beneficio delle generazioni future: è pertanto lecito e razionale che ad esse ne venga fatto pagare il costo, e ciò si attua emettendo debito pubblico. Imporre ai governi di non creare nuovo debito crea i presupposti per ridurre detti investimenti e ciò è propedeutico ad una bassa crescita, se non a stagnazione.

Per meglio inquadrare il fenomeno, può ora risultare utile un confronto tra Bilancio Europeo e Bilancio Federale USA: l’esperienza degli Stati Uniti mostra come l’aumento dimensionale del livello di governo federale si è “giustificato” per lo più con le responsabilità in politica estera, che hanno fatto lievitare le spese per la difesa nel corso delle guerre mondiali, e la spesa sociale.

Non vi sono grosse differenze tra i sistemi federali di banche centrali europee e statunitensi: l’euro e il dollaro sono infatti due monete federali. Ma esistono differenze sostanziali tra i due sistemi fiscali: mentre negli USA si ha fiscalità federale consistente, il bilancio comunitario dell’UE rappresenta poco più dell’1% del Pil europeo! In Europa, poiché il welfare già esisteva in tutti i Paesi prima che iniziasse il processo di unificazione, la funzione distributiva è affidata al livello nazionale; per tale motivo, anche il mercato del lavoro continua a rimanere strutturato a tale livello.

Gran parte del bilancio comunitario è assorbita dai Fondi strutturali per il riequilibrio territoriale tra regioni ricche e povere dell’Unione, che si assume la responsabilità di redistribuire le risorse non direttamente tra i cittadini europei, ma tra i governi nazionali e locali.

Si rileva pertanto cheil bilancio dell’Unione non svolge né la funzione allocativa – non fornendo“beni pubblici” europei – né la funzione redistributiva tra individui, né tantomeno la funzione di stabilizzazione.

Un altro aspetto da non sottovalutare è di tipo strategico e qualitativo: da un esame comparato tra USA e UE-15 di 56 industrie,si è potuto dimostrare che gli europei non solo investono meno degli USA in R&D, ma investono maggiormente nei settori a bassa crescita (automobili, prodotti chimici…).

Eppure, già nel 1993 l’allora Presidente della Commissione Europea Jacques Delors   propose un suo Piano dove, a fianco della Moneta Europea, si prevedessero una serie di investimenti strutturali al fine di mettere l’Europa nella condizione di rispondere alla sfida della globalizzazione.

Inoltre, nel 2000 i Governi europei hanno lanciato l’ambiziosa Strategia di Lisbona, che avrebbe dovuto consentire all’Unione di divenire entro il 2010 “la più dinamica economia del mondo, fondata sulla conoscenza e l’innovazione”.

A conti fatti il Piano Delors è fallito, perché i Governi nazionali hanno negato i finanziamenti necessari; stesso dicasi per la Strategia di Lisbona, visto che si sono meramente coordinati dei Piani nazionali.

Ma senza un adeguato Bilancio Federale, in grado di veicolare le risorse necessarie allo sviluppo di un vero e proprio “Piano” per la crescita, l’Unione Europea ben difficilmente riuscirà a tenere il passo delle economie mondiali più dinamiche.

di Cristiano Stifini

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